而在世界范围内，那些被宪法明示为国家元首的国家机关又是否具有上述所有元首职权呢？现就52国宪法最新中文译本所涉及的国家元首职权进行统计分析并列表如下。

认知功能表现在：可计量性。从现在看，法律是维护文明的手段。

指标的设计在涵义、内容、计量等方面必须科学明确。通常，该级政府应当成立一个评估委员会，由相关专家组成一个综合性的评估小组，根据评估的标准，严格地进行打分，自我检验。第二步，由本级政府向上级政府提交正式的评估请示，并附带提交自我评估的书面材料。在政府部门相继出现了社会治安状况评价指标体系、法治城市评价指标体系、司法功效评估体系、和谐社会指标评估体系等。联系到我国的实际，不同省份、不同地区社会发展差别较大，因而未来的法治政府建设指标体系必将以地方政府创新为主线，既要有常规指标，更要有地方特色指标。

既有民间组织的指标体系，又有政府主导的指标体系。三、我国法治政府指标评估体系的建构法治政府指标评估体系是一个复杂的系统，指标体系的建构包括指标项目的选取和指标之间结构关系的厘定，是定性分析和定量分析的有机结合。[28]我国现今已经是市场经济国家，财产权的市场取得应是财产权再分配的主要途径和首要途径。

这一司法文件发布于2011年2月18日，在时间上后于《征收条例》开始施行的时间近一个月，没有理由表明最高人民法院在出台这一司法文件时未曾考虑《征收条例》第25条规定的补偿协议的性质。参见王克稳: 《房屋征收与房屋拆迁的含义与关系辨析》，载《苏州大学学报》( 哲学社会科学版) 2011 年第1 期。概括而言，关于补偿协议的性质和补偿协议履行纠纷诉讼的性质，主要有以下四种观点：观点之一主张，征收人与被征收人在补偿问题上更类似于平等的民事主体之间的关系，两者之间更宜通过自愿、协商的程序，而非单方、强制的方式形成补偿关系，因此，达成补偿协议后产生的纠纷，应属民事诉讼性质。四、房屋征收诉讼与司法强制搬迁根据《征收条例》的规定，在房屋征收与补偿程序中，主要涉及到三大诉讼，即征收决定诉讼、补偿决定诉讼和补偿协议诉讼。

为此，笔者建议，房屋征收应建立一个独立的公益决定程序。再如，依《加拿大征收法》第4.1(1)条规定：凡依《加拿大交通法》第87条规定的铁路公司为修建铁路需要土地，并且其经由努力试图购买该土地而未获成功时，该铁路公司可以请求交通部长依本法规定征收土地。

如果房屋征收部门认为有必要进入下一个阶段，那么就启动公益听证程序。(一)建设用地使用权的征收标的地位在《物权法》出台前后，人们关于公益征收的讨论，更多地集中于如何界定公共利益上，而少有学者论及建设用地使用权的征收标的地位。对此，有学者认为，各类开发区无论什么级别，由于缺乏法律授权，都无权作出征收决定。再者，土地使用权出让合同之所以被司法解释纳入民事诉讼范畴，是因为该类合同在性质上为民事合同，而并非所谓的典型的行政合同，以此为由因而是站不住脚的。

同时，在补偿协议诉讼和补偿决定诉讼中，应明确承租人的有独立请求权的第三人地位。根据权威部门的解释，《征收条例》之所以没有沿用《拆迁条例》的做法将承租人规定为征收关系人，主要是考虑到房屋出租是私房所有权人和承租人之间形成的民事法律关系，对于因征收而导致的合同解除问题，应当通过合同纠纷处理的方式解决。人民法院除依法审理上述三类征收补偿案件外，在补偿决定具有强制执行力时，还要依申请承担司法强制搬迁工作。(二)补偿协议诉讼《征收条例》第25条未像第14条和第26条规定那样，直接对补偿协议诉讼的性质作出规定，从而导致实践中就补偿协议诉讼究竟为民事诉讼还是行政诉讼产生了分歧，而这一分歧与对补偿协议的性质认定直接相关。

[13]参见宁波市甬政发〔2011〕96 号文件。《拆迁条例》虽然没有明确采纳征收关系人的提法，但其提到的承租人就是典型的征收关系人。

征收人是拥有征收权的主体，而征收决定人只是拥有征收决定权的主体。[22]参见前引[7]，国务院法制办公室农林城建资源环保法制司，住房城乡建设部法规司、房地产市场监管司编著书，第16页。

[36]关于以上四种观点，笔者不赞同第四种观点，因同一纠纷事实引发的诉讼，不能因提起诉讼的纠纷主体的不同而形成不同性质的诉讼，该观点于法理不合。私人财产权受宪法保障，因此，取得他人的财产权原则上只能通过自愿的市场交易行为，即便出于公共利益的需要也不例外。[31]有学者主张，对征收决定不仅要进行合法性审查，还要进行合理性审查。《拆迁条例》制定之时，《合同法》已经颁行，当时的立法者对房屋租赁关系不可能没有形成清楚的认识，但《拆迁条例》仍然规定对承租人给予拆迁补偿安置[23]，其意显然在于强化承租人的权益保障地位。[36]参见王锡锌: 《国有土地上房屋征收与补偿条例专家解读与法律适用》，中国法制出版社2011年6月版，第172页以下。[25]三、协议价购与公益决定程序与《物权法》第42条规定相比，《征收条例》第8条在公共利益的界定上取得了两点进步：一是明确列举了公共利益需要的具体情形，二是以确需征收房屋的表达方式确立了比例原则。

在《征收条例》中，只有第27条提到了建设单位，且是禁止性规定，即禁止建设单位参与搬迁活动。对此，《物权法》第148条规定：建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。

[4](二)征收决定人征收决定人是征收决定关系的另一主体，是对征收请求予以审核并最终作出征收决定的主体。进入专题： 国有土地 房屋征收 。

这一问题之所以在《征收条例》颁行后凸显，是因为人们惊讶地发现，该法竟然未将建设用地使用权明确确立为房屋征收的标的。在《征收条例》公开征求意见时，即有观点攻击其未将集体土地上的房屋征收纳入规范对象，但由相关的立法说明可知，《征收条例》不将集体土地上的房屋征收纳入规范范围，主要是基于立法权限和合宪性的考虑。

《征收条例》对建设单位的这种态度，给人的感觉是，建设单位在整个房屋征收程序中无任何法律地位，房屋征收似乎与其毫不相干。[18]建设用地使用权的价值确定并非如《物权法》第148 条规定的，仅限于退还相应的出让金。[6]政府与国家是部分与整体的关系，政府行为即国家行为。(一)征收请求人征收请求人是有权提出征收请求的主体，是征收决定程序的发动者。

据此，《征收条例》规定的房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回，实际上已经确立了建设用地使用权的征收标的地位。笔者亦不赞同第三种观点，既然将补偿协议定性为行政合同，根据最高人民法院《关于规范行政案件案由的通知》的规定，行政合同纠纷属于行政案件的受案范围，那么作为行政合同纠纷的补偿协议纠纷就应属于行政诉讼。

至于两级人民政府如何分享征收决定权的问题，《征收条例》作了留白处理，这意味着设区的市人民政府有权根据本行政区域的实际情况自主决定。为此，根据《行政诉讼法》第5条的规定，司法审查原则上应只限于合法性审查。

构建公益决定程序的关键是，解决决定程序和决定的司法审查两个问题。在我国当下大跃进式的城镇化背景下，各项规划可能更多地只是流于形式，用老百姓的话讲，不过是纸上画、墙上挂、不如领导一句话而已，又怎能以其作为公益认定的权威依据呢?为此，笔者建议，在征收请求人提出征收申请之后，即应进入公益决定程序。

《征收条例》对建设用地使用权之征收标的地位的此种隐晦态度，应是别有隐情。二是设区的市(直辖市除外)与市辖区(直辖市所辖区除外)的人民政府如何分享征收决定权。因为在征收决定作出前，建设单位和市、县级人民政府及在房屋征收部门、征收实施单位要完成大量的具体工作，而如果事后征收决定经司法审查以不符公益要求和比例原则为由被撤销，就会使前期所做大量工作全部化为泡影，并且可能导致行政赔偿情形的发生，从而造成行政资源的浪费。二是相关司法解释已将典型的行政合同纳入民事诉讼范畴。

[8]如《济南市国有土地上房屋征收与补偿工作暂行规定》第3 条规定: 市政府委托市城市建设项目审批小组审定征收补偿方案，作出房屋征收决定和补偿决定。( 2) 各区发展改革部门批准、核准的公共利益建设项目，被征收人600 户以上的，由市人民政府下达房屋征收决定; 被征收人600 户( 含) 以下的及市人民政府下达由各区人民政府组织实施的公共利益建设项目，由各区人民政府下达房屋征收决定。

另一方面，从司法实践上说，2011年4月1日起开始施行的最高人民法院《民事案件案由规定》，已将房屋拆迁安置补偿合同纠纷定性为民事纠纷，作为第三级案由置于合同纠纷二级案由之下。这一制度转换，虽在一定程度上平抑了因不当行政强制拆迁带来的民愤，但却未必是一项良法。

由此导致的问题是，制度设计的科学性和操作性被大大降低。一旦公益决定通过了司法审查，建设活动的公益性就不能再于后续的程序阶段予以争执，也就避免了在后续的征收决定诉讼中再对公益目的性进行司法审查，从而避免了行政资源的浪费和不必要的行政赔偿情形的发生。